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耗羡归公!雍正朝反腐的激流险滩

发布时间:2021-05-06 00:46:45   来源: 阜阳新闻网    投稿: 莉娉

康熙末年吏治大坏,腐败成风,亏空巨大。雍正上台后,着手整顿财政,打击腐败。首先是清查各地亏空,雍正要求很简单,查出多少补多少,补不上就抄家。老虎苍蝇一起打。官场陷入恐慌之中。河道总督被抄家,江苏织造被抄家,江苏山西巡抚被抄家,多个布政使被抄家,低级官员那就更数不胜数。抄家成风,当时连打牌都打出了“抄家胡”。雍正在追补亏空的过程中毫不手软,对自杀的官员他也不放过,“料必以官职家财既不能保,不若以一死抵赖,留赀财为子孙之计”,哪有那么便宜的事儿?把他家属抓起来接着审,不交钱可不行。

雍正横批御笔,题识:忠敬诚直,勤慎廉明。雍正四年七月赐怡亲王

这种铁腕手段确实发挥了一些作用,但是随着执行的深入,问题越来越多,慢慢就有点进行不下去了。要明白其中问题所在,首先需要解释一下亏空的问题。当时贪污确实很普遍很严重,但亏空并不完全是贪污造成的。清朝的财政主要来自地丁钱粮收入,也就是农业税。当时地丁钱粮一年大约3000万两,其中绝大部分都被用于中央开支,留给地方的极少。以江西为例,地方开支只占地丁钱粮的不到百分之五。这点钱怎么够呢?而且就连这点钱,要动用的话,也必须经过户部事先核准,否则不予报销。比如说桥塌了,县官动用公款抢修,户部不予承认,就成了亏空。雍正就会让县官自己掏钱补。抄私人的家,来补这种公费亏空,根本就不合理,长此以往,地方官谁还敢干活?而且在这种制度下,亏空是一种普遍现象,所有省份都有亏空。天长日久,官员流动,很多亏空根本就查不出责任人,成了“无著亏空”,难以追赔。

中央只顾自己,不顾地方上的死活,地方政府只能另辟财源。比如收粮食的时候,每石多收一两斗,说是怕仓库里老鼠会偷吃;收银子的时候,每两多收一两钱,说是怕银子融成元宝时会损耗。这些多收的部分被称为耗羡。这些收入不合法,严格来说是犯罪行为。可要是没有它们,地方政府就无法运转。中央只能默认这种状况。康熙就说过:只收一成火耗的,就是好官。但是这种耗羡征收有极大弊端,由于不合法,所以无账可查,弄得上下贪污侵渔成风。

现在官员就提出来,没有分居但感情不和我该怎样才能起诉离婚-,征收耗羡来弥补亏空。雍正拒绝了,认为这是拿老百姓的钱,替贪官还债。但是等到追查亏空进行不下去的时候,雍正清醒了过来,开始认真思考这个财政制度。很明显原有的制度不合理。你怎么能让地方政府吃不饱,然后又纵容它们自己觅食呢?它们是最接近百姓的基层机构,让它们自行觅食无疑是纵虎狼入羊群。这么简单的问题难道康熙就不懂?康熙当然懂。他有自己的考虑。如果把耗羡合法化,那很可能会触发“黄宗羲定律”,也就是说附加税被吸收进正税以后,天长日久,官府就会认为附加税本就是正税的一部分,然后再增加新的附加税。康熙没有听说过这个定律,但他明白这个道理。当时反对税制改革的人,也大多谈到了这个问题。古人并不傻。

但是康熙的鸵鸟政策终究积弊太大。雍正还是决心推行“耗羡归公”,将耗羡合法化。这是一个非常痛苦的过程,充满了争辩、调整、讨价还价,一个省一个省地推进,最终变成了全国性的政策。这个制度给耗羡规定了一个比例,除了这种耗羡外不许再征收其他陋规。耗羡收入被一分为二。一部分做养廉银,分配给各个官员。这笔钱不是大家想的那样,全进了私人腰包。它主要还是维持一个衙门的运转费用。如果真有剩余,官员才可以拿回家,中央不管。另一部分则是公共开支,比如赈灾、修路之类,由地方灵活掌握,不必经户部事先批准,但要查账以确保没有贪污。雍正规定:耗羡不是正税,完全归地方所有,中央不许调拨。

王夫之,与黄宗羲、顾炎武并称为明末清初的三大思想家

中央财政比例过大,一直是个老大难问题。王夫之就注意到过:汉唐时期留下来的各地公共建筑,往往宏大牢固,而宋明时期留下的则鄙陋局促。这就是中央财政越来越贪婪,地方政府越来越困窘的结果。王夫之认为这会戕折国家的元气。现在,雍正做了一次有利于地方财政的改革,让地方政府有了灵活使用的合法经费。它的短期结果是很好的,亏空和贪污减少了,财政盈余增加了。

但放到长期来看,耗羡归公就显得没那么成功了。随着时间推移,这个改革最终还是夭折了。首先,中央财政又开始蚕食地方财政,公然调拨地方的耗羡,把它们当成中央的财产。其次,原有的耗羡收入渐渐不够花了,不合法的陋规又开始理直气壮地征收。到了最后,“黄宗羲定律”再次发挥作用,耗羡收入成了正税的一部分,现在又加上了新的耗羡、新的陋规。官场上还是流动着大量半合法半不合法的灰色收入。康熙担心的情况发生了。

转了一个轮回后,一切似乎又恢复了老样。古老的帝国似乎能吞没一切变革。

(本文节选自《国家人文历史》2014年第23期《雍正打虎与治国理想》,作者:押沙龙,未经授权,请勿转载。)

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